물관리일원화 문제점 - mulgwanliil-wonhwa munjejeom

[환경포커스=칼럼] 어느덧 ‘물관리 일원화’ 법이 통과 된지도 1년 반이 지나고 있다. 문재인 대통령 업무지시(제5호, ‘17.5) 로 ‘물관리 일원화’를 위한 정부조직법이 개정 추진됐다. 이를 주승용 의원의 발의로 국토부의 ‘하천 및 수자원 업무’를 환경부로 이관하였다. 한국당의 반대로 하천관리 업무는 국토부에 존치하는 것으로 여야 교섭단체 합의( ‘18.5) 및 개정안 본회의에서 의결( ‘18.6)되었다. 이로 인해 수량과 수질은 일원화되었으나, 하천업무가 이원화되어 있는 것으로 현재 하천계획 수립, 하천정비 및 관리업무를 국토부에서 담당하고 있다.

‘물관리 일원화’의 완성을 위해 김종민 의원이 정부조직법 개정을 재추진( ‘19.2 발의) 중이나, 법안 진동력을 얻지 못해 처리에 어려움을 겪고 있다.

이즈음 現 하천관리 현황을 살며보면 하천은 물이 흐르는 통로인 하천공간(고수부지, 제방 등)과 그 속에 흐르는 물을 합친 것으로, 하나의 기관에서 통합 관리하여야 함에도 불구하고 물은 환경부가 관리하고 하천공간과 시설물은 국토부가 관리하는 등 하천법을 양 부처에서 공동으로 운영 중이다.

왜 하천관리 일원화 되어야 하는가 그 필요성을 살펴보자. 먼저 4대강의 자연성 회복 등 주요정책 추진을 위한 핵심기능의 통합이 필요하다. 강은 물만 흐르는 공간이 아니라 생명이 살아가는 공간으로서 강의 자연성 회복을 위해서는, ‘수량-수질-수생태계’ 등 분야별, 그리고‘ 상류-하류-수변구역’ 등 공간적(종·횡)으로 통합계획 수립 및 관리가 필수이다. 환경부가 4대강의 자연성 회복 등 정책을 결정해도, 이를 집행하기 위한 실질적인 하천 정비의 수단은 국토부가 가지고 있어 통합물관리 행정에 한계가 있는 것이다.

또 물순환을 고려한 유역 단위의 통합사업 추진의 어려움이다. 물관련 정책이 기존 하천 중심에서 유역 중심으로 전환되고 있고, 향후 사업도 수량-수질-수생태계 분야별 개별사업이 아닌 유역단위의 통합·연계된 ‘물 순환형 패키기 사업’이 필요하다.

그러나, 하천계획 수립 및 정비를 국토부에서 담당하고 있는 현 상황에서는 유역 단위의 통합사업이 곤란하다고 이구동성으로 지적한다. 그간 사업은 유역 물순환이나 강의 자연성 회복보다는 특정 구간에 집중하여 제방축조(국토부), 수질개선 및 생태하천복원(환경부) 사업을 개별적으로 시행하고 있다.

뿐만아니라 국민안전과 직결된 홍수대응시스템의 이원화로 신속한 대응이 어렵다는 것이다. 댐과 하천은 연결되어 있어 홍수 발생 시 신속한 대응이 중요하나, 댐과 하천의 관리기관이 분절되어 있어 홍수 시 적기 대응이 문제가 된다.

그럼 해외 사례를 살펴보자. 물관리 조직의 통합관리 사례로 USEPA(미국환경보호청)에서도 office of water 안에 office of groundwater and drinking water와 office of wastewater management 같은 조직을 구성하고 있다. 또한 싱가폴의 경우 환경부(MEWR) 산하의 물관련 총괄기구 PUB는 운영관리와 정책개발로 나뉘어 있고, 운영관리 조직은 Water Supply, Water Reclamation, 그리고 유역관리를 통합 운영하고 있다. 따라서 이와 같은 사실은 업무의 효율성과 연계성 때문에 단일화된 물관리 조직에서 관리하고 있다고 판단된다.

다시 현재 우리의 조직을 보면 상하수도는 100년 이상 동일한 원리를 적용해 온 학문이며, 오랜 기간 동안 동일한 관리조직 내에 지속된 이유는 기술의 유사성 및 관리의 효율성 때문이라 판단됨에도 불구하고 기존의 상하수도정책관실을 분리하고 수도정책과를 물이용기획과로, 생활하수과를 물환경정책국으로 분리한 것에 대해서는 유관기관의 의견이 충분히 반영된 조직 개편이 아니라고 할 수 있다.

또 환경부의 물관리를 담당하는 물통합정책국, 물환경정책국, 수자원정책국은 통합하여 관리하는 실장이나 담당차관이 없어 통합컨트롤타워가 없는 실정이다. 특히 환경부의 2020년도 예산 9조 4천억원의 약50% 정도를 사용하는 3개 물관련 국이 ‘물관리 일원화’와 통합 물관리의 효과를 조기 달성하기 위해서는 통합관리를 할 수 있는 실장이나 차관이 절실히 필요함에도 불구하고 이와 같이 운영된다는 점에 우려를 금치 못한다고 할 수 있다.

특히 지난 20여 년간 물관리 일원화를 하지 못하다가 문재인 정부에서 이룬 업적이 이와 같은 관리조직의 부실로 성과를 이룰 수 없게 된다면 매우 안타까운 결과가 될 것은 자명한 일이라 판단된다.

따라서 문재인 정부의 물관리 일원화의 국정철학과 성과달성이 정부기관 통합이 아닌 실질적 ‘물관리 일원화’가 되기 위해서는 물관리 3국의 통합 컨트롤타워가 실장급 이상으로 통합물관리실을 설치하는 환경부 조직개편이 절실히 필요한 시점이라고 판단된다. 또한 현재까지 지지부진한 4대강 문제의 해결과 국가물관리기본계획의 성공적 수립, 아직도 통합되지 않은 국토부의 하천관리 기능의 환경부 이전, 농업용수의 ‘물관리 일원화’ 등을 고려한다면 환경부에 물관리를 전담하는 제2차관제의 도입도 검토할 시점이라는 것이 관련 전문가들과 관련 기업들의 한결같은 의견이다.

‘소 잃고 외양간 고친다’는 말이 있다. 소을 잃어 버렸다고 외양간을 안 고친다면 소를 키울 자격이 없는 것이다. 부디 우리나라 ‘물의 미래’를 위해 무엇이 필요한가를 다시 더듬어 보기 바란다.

이와 같이 하천관리 권한의 이원화는 물관리 일원화의 전반적 추세에 반하는 것일 뿐 아니라, 물관리 관련 개별법률 간 부조화 및 충돌 문제를 발생시킨다. 현재 물관리위원회도 「하천법」에서 정하는 하천관리까지 환경부에서 담당하는 실질적인 물관리 일원화가 이루어져야 한다는 입장을 취하고 있다. 「하천법」에서는 동일한 댐, 제방, 하구둑과 같은 시설을 ‘하천시설’로 명명하고 있으며(제2조 제3호), 이러한 하천시설을 관리하는 하천관리청을 국가하천은 국토교통부장관, 지방하천은 시도지사로 정하고 있다(제8조). 이는 언뜻 보아도 행정기능 중복과 법체계상 부조화의 문제가 있어 이것이 정비되지 않고서는 하천관리가 유기적으로 이루어질 수 없는 구조를 가지고 있다.

‘기후위기의 피해를 최소화하기위해서는 ‘하천’ 업무를 국토부에서 환경부로 이관하여 분절된 하천관리를 일원화하는 등 과감한 정책전환으로 ’물관리일원화를 완성해야 한다. 최근 이를 위한 정부조직개정안이 추가 발의되어 이번 국회에서 해결될 것으로 전망되고 있어 그나마 다행이라고 하겠다. 물관리일원화가 완성된 후 하천업무를 이관 받은 환경부는 하천 준설과 제방 높이기에만 치우치지 않고, 저류지를 최대한 많이 확보하고 제방에 가로막힌 기존 저류지들을 복원하여 본래의 홍수터 기능을 회복하는 노력을 병행해야 한다. 또한 하천부지에 과도하게 들어선 점유시설들을 되도록 밖으로 내보내 하천의 자연성을 최대한 살리고 사람의 생명도 살리는 물관리 일원화 정책으로 나아가야 한다.

그러나 또한 수량, 재해예방 등 대부분의 물관리 기능을 관장하는 환경부의 일방통행식 조직 정비와 수량보다는 수질에 집중한 정책 등이 역대급 재난을 초래했다는 비판의 목소리도 있다는 점에 주목할 필요가 있다.

생활과 산업 그리고 경제활동의 기본이 되는 물관리는 업무의 칸막이를 과감히 제거해야 효율적인 일원화가 가능하다. 모든 업무가 환경부로 일원화 된다 해도 관할 부서의 유기적인 협력 없이는 일원화에 따른 효과를 기대하기 어렵기 때문에 물리적인 일원화에 앞서 현 체제에서도 각 부처에 분산된 업무가 수질관리, 수량확보, 홍수 및 가뭄 등 재해예방을 위해 유기적으로 협조하는 체제가 구축되는 것이 우선이다. 이제는 수량 확보에 못지않게 수생태계 보호와 수질 개선의 중요성에 이의를 다는 곳은 없다. 즉 물과 사람의 관계가 치수, 이수에 이어 물을 보호하는 보수의 관계로 정립되어 생태적인 접근을 통해 자연성을 회복하는데 노력을 기울여야 한다.

또한 오래전부터 나온 얘기이지만 유역물관리의 중요성을 다시 한 번 강조하고자 한다. 그동안 우리나라에서는 기본적인 물관리업무가 중앙정부에 의해 주도되어 시대의 변화에 부응하지 못하고 있는 면이 있다. 이는 지역과 유역의 물문제가 중앙정부의 물관련정책이나 계획으로 종합적이고 효율적으로 반영되거나 조정되지 않기 때문이다, 물관리의 기본단위인 유역차원에서 물관리 문제가 종합적으로 파악되고 국가의 정책과 사업으로 연계되는 체제가 갖춰져야 하며 물관리 행정의 지방분권화라고 할 수 있는 유역물관리 체제의 정립으로 효율적인 물관리체제를 갖추는 것이 중요하다.

기후위기 대응을 위한 홍수방어 등 치수 대책이 되어야
정부는 주요 지역 하천의 홍수방어 등급은 200년 빈도에서 500년 빈도로 대폭 강화하는 대책을 확정했다. 댐 운영 체계 개선을 위해 다목적댐 재평가를 통해 홍수조절량을 확대하고 퇴적 등으로 줄어든 댐 저수 공간을 더 확보한다는 대책과 하천 치수 능력 강화를 위해 국가하천의 취약 지점을 전수 조사하는 내용이 포함되어 있는데, 상대적으로 정비율이 낮은 지방하천에 대한 투자를 확대하는 것이 무엇보다 중요할 것이다.

댐 운영에 대한 적절성을 논의하는 것도 중요하지만, 댐 운영이 갖는 구조적인 한계도 짚어봐야 한다. 그간 다목적댐은 만병통치약인 것처럼 홍보됐으나 그 한계 또한 여실히 확인되고 있다. 2015년 충남 가뭄 사태에서 보듯이 댐을 미리 비워놨다가 가뭄이 올 때 지방상수원이 이를 뒷받침해주지 못하면 용수 부족을 겪을 수밖에 없으며, 댐을 채워놨다가 홍수가 오면 홍수조절 능력이 부족해진다. 댐 저수량이 만수위가 되면 방류를 시작해야 하는데, 이때 하류 강수량에 댐 방류량이 더해지면 하류의 홍수피해가 커질 수밖에 없으며, 하류 피해를 줄이려고 방류를 줄이면 댐을 월류 하여 붕괴로 이어질 위험이 있다. 결국 댐이라는 구조적 대책 역시 적절한 홍수터나 지방상수원 보전이라는 비구조적인 안전판이 없으면 제 기능을 하기 어려운 것이다.

▲ 국가 물관리 기본계획 수립 <출처=환경부, 제공=이상은 자문위원>

따라서 댐과 제방으로만 답을 찾고자 해서는 안 되며 강을 위한 공간을 강에 되돌려주어야 한다. ‘강을 위한 공간’은 강이 평소 수위를 넘었을 때 완전히 범람하지 않고 물이 머물도록 하는 공간의 개념이며, 이는 2006년 수자원장기종합계획 당시 이미 추진된 계획이지만 제대로 실천되지 않고 있다. 한강과 중랑천 하천부지에 도로를 건설하는 계획이 제출되었을 때 중앙하천관리위원회에서는 하천둔치는 홍수에 대비하는 하천부지이지 도로 건설을 위해 부지가아니라는 점을 들어 강력하게 반대했으나, 경제성과 극심한 교통체증 해소라는 논리에 밀려 손을 들고 말았다. 그 후 전국의 많은 강을 위한 공간이 개발되었고 홍수에 의한 피해는 강의 공간까지 침범하는 과도한 강변 개발에서 비롯되는 경우가 많다.
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도시침수의 경우 특히 댐이나 제방으로 할 수 있는 추가적인 대책을 기대하기 어렵다. 빗물받이, 하수관로 등을 적절하게 정비해야 함은 물론이고, 투수층의 확보 등도 핵심과제다. 도시화가 되어있을수록 투수층의 비율이 줄어드는 경향을 보이는데, 2018년 서울연구원에 따르면 서울 시가화지역의 77%가 불투수층인 것으로 나타났다. 도시의 투수층이 줄어들면서 첨두유량이 증가하고, 지하수 유출량은 감소하게 되기 때문에 이러한 문제점을 해결할 수 있도록 도시계획에 근본적인 변화가 있어야 한다.

물 분야에서는 탄소중립을 이루어야
사실 물분야 탄소중립을 얘기하려면 water-food-energy nexus를 빼놓을 수 없다. 물 분야는 에너지 소비 (즉, 물 수송, 관개, 지하수 등)에서 지역적으로 탄소 배출량의 최대 10 %를 기여하고 폐수 처리 시스템의 온실 가스 배출에 기여한다. 농업에서의 물 관리는 CH4, 이산화탄소 (CO2) 및 N2O 배출에 영향을 미치게 되며 작물 생산을 위한 물 수요는 기온이 높아지고 강수량의 변동성이 커지는 기후 변화로 인해 증가 할 가능성이 높다.

그러나 농업 및 기타 부문에서 탄소 배출 저감에 기여하는 좋은 물 관리의 예가 있다. ‘온실 가스 배출을 줄이는 최소 경작 등 보전 농업의 시행’인데, 이는 토양 유기 탄소(SOC) 함량을 증가시키는 지속 가능한 토양 관리 그리고 습지 보호를 포함한 임농 임업 및 산림 경관 복원은 지상 및 지하 탄소 저장능력의 향상으로 이어지게 된다. 따라서 지속가능한 물 관리는 기후 변화 적응과 탄소 중립 확보에 큰 기여를 할 수 있을 것이다.

즉, △Net-zero △Energy self sufficiency △A part of carbon neutrality mission 등이 지속가능한 물관리의 기본 방향이라고 할 수 있기 때문에 물 분야에서 탄소중립이 충분히 가능하다고 본다. 더욱이 지속 가능하고 탄력적이며 저탄소 수자원 관리를 촉진하기 위한 기술 및 재정 지원은 SDGs 및 파리 협정을 포함한 글로벌 의제를 달성하는 데 필수적이며, 정부에서 추진하고 있는 탄소중립 과제들은 모두 적절하다고 판단된다.

먹는 물 공급 및 폐수 처리는 에너지 집약적인 프로세스이므로 시설 전체 비용의 상당 부분을 차지하여 에너지 비용은 시설 운영비용의 약 1/3을 차지한다. 누수 등 물 손실은 최대 70 %까지 더 높은 에너지 소비로 이어지며 또한 폐수 처리 공정은 다량의 메탄과 아산화질소를 생성 하고 있어 이는 물 부문의 탄소 발자국을 더욱 증가시키기 때문에 처리기술 및 관리 프로세스를 최적화하여 용수 및 폐수 처리시설의 탄소 균형을 개선해야 한다.

이와 같이 현재 하수처리 등 수처리 시설의 기술개발 방향이 탄소중립을 추구하는 지속가능한 수처리 기술개발로 전환되고 있으며 이미 오스트리아 등 유럽 국가에서 10년 이상 성공적인 결과를 보이고 있고 미국에서도 상당한 진전을 보이고 있다고 보고되고 있다. 우리도 보다 에너지 효율이 높은 시스템을 개발하고 폐수로부터 energy, nutrients 그리고 다른 물질들을 회수할 수 있도록 기술과 물관리 시스템을 발전시킴으로서 탄소중립 달성에 기여할 수 있게 해야 한다. 포괄적인 물순환사이클 접근 방식을 기본으로 climate-resilient low emission 물산업 육성이라는 개념으로 물 분야 탄소중립이 가능할 것이다. 

▲ 출처=환경부, 제공=이상은 자문위원

물 부족에 대한 대비를
우리는 이미 심각한 가을 가뭄을 겪다. 지난해 10월 강수량은 6.4mm로 평년 강우량 49.4mm의 13%에 불과하였다. 우리나라는 가용수자원의 40% 이상을 사용하고 있어 fresh water stress가 높은 나라 중 하나다. 이는 절대적인 물의 양이 부족한 것이 아닌 사용량이 많은 것이 주된 원인이라고 할 수 있어 물 사용량을 줄이는 노력이 필요하다.

우리나라는 세계 5위에 해당하는 가상수(Virtual water) 수입국이기도 하다. 각종 농축산물, 제품 서비스 수입으로 연간 350억 톤 정도의 가상수를 수입한다. 이는 우리나라 전인구가 1년 동안 사용하는 물의 양과 같아, 우리가 물 안보에 매우 취약하다는 것을 알 수 있다. 가상수, 물발자국 개념을 고려하여 물을 절약하고 물 안보를 확보하는 것이 기후변화에 적응하는 자세일 것이다

IPCC보고서에 의하면 기온이 1도 상승함에 따라 농업용수 수요량은 10% 증가한다. 공급량은 줄고 수요는 증가하는 현상을 감안해야 하기 때문에 물 수요관리가 더욱 중요하게 된다. 따라서 정부가 구상하고 있는 물순환시스템은 반드시 실현되어야 한다.

지난 90년대 중수도 개념이 처음 도입 되었을 때 모 방송국과 인터뷰를 했었는데, 인터뷰 전날 작가가 전화로 중수도라는 말을 어디에서 처음 사용했냐는 질문을 했다. 일본에서 먼저 사용하기 시작한 단어라고 하니, 작가가 일본 측에 알아본 바로는 중수도라는 단어 대신 ‘잡용수도’라는 용어를 사용하고 있다고 했다. 이후 필자는 마시는 물을 제외한 허드렛물 등을 모두 처리한 물이라는 의미의 ‘잡용수도’가 훨씬 좋은 용어라고 생각해 중수도보다 잡용수도 용어를 사용하고 있다. 이와 같은 잡용수도를 다시 순환 사용하는 물순환시스템 구축은 물 부족 현상에 대응하고 일상생활에서 가뭄에 대비하는 매우 중요한 과제가 될 것이다.